Plastique : vers une remise en cause de l’interdiction des contenants en plastique dans les cantines et les services pédiatriques ? (Conseil d’État, 8 avril 2026, n°502935)

Par un arrêt du 8 avril 2026, le Conseil d’État a annulé le décret n°2025-80 du 28 janvier 2025 relatif aux dérogations à l’interdiction d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique. Analyse

En résumé 

Les modalités d’application de l’interdiction d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique, issue de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et pour l’économie circulaire et codifiée à l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, ont été précisées par le décret n°2025-80 du 28 janvier 2025. Celui-ci comprenait notamment une définition de « contenant alimentaire » qu’il est interdit d’utiliser dans les services de restauration scolaire et universitaire ainsi que dans les services pédiatriques et les maternités depuis le 1er janvier 2025. A la demande d’un syndicat professionnel, ces dispositions du décret du 28 janvier 2025 ont été annulées par le Conseil d’État, au motif que les autorités nationales ont publié le décret sans avoir au préalable notifié à la Commission européenne le projet ayant donné lieu au décret. La méconnaissance de cette obligation de notification préalable à la Commission européenne, prévue par la directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 constitue, selon le Conseil d’État, un vice de procédure substantiel justifiant en l’espèce, l’annulation du décret du 28 janvier 2025.

Pour les gestionnaires de services de restauration scolaire et universitaire ainsi que des services hospitaliers concernés, l’annulation contentieuse des dispositions du décret du 28 janvier 2025 fixant le champ d’application de l’interdiction d’utiliser certaines contenants alimentaires a pour conséquence de rendre inopposable, à l’égard notamment des prestataires de service, l’interdiction d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique prévue par l’article L. 541-15-10, jusqu’à l’intervention d’un nouveau décret d’application, qui ne pourra entrer en vigueur qu’à la suite d’une notification préalable à la Commission européenne.

Les faits et le contexte du litige

Pour mémoire, la loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et pour l’économie circulaire a étendu la liste de produits en plastique dont l’utilisation est interdite aux « contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en plastique » :

• dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires ainsi que des établissements d’accueil des enfants de moins de six ans
• dans les services de pédiatrie, d’obstétrique et de maternité, les centres périnataux de proximité, sauf dérogations (cf. article L. 541-15-10, III du code de l’environnement).

Cette interdiction est entrée en vigueur le 1er janvier 2025.

Pour mettre en œuvre cette interdiction, le décret n°2025-80 du 25 janvier 2025 a défini ce qu’il convient d’entendre par « contenant alimentaire de cuisson, de réchauffe et de service en plastique » et par « contenant en plastique ». Ces définitions ont été codifiées à l’article D. 541-338 du code de l’environnement. Le décret comporte entre des précisions sur les cas où il peut être dérogé à l’interdiction d’utilisation de contenants en plastique en milieu hospitalier.

Le requérant, un syndicat professionnel, a demandé au Conseil d’État d’annuler les seules dispositions du décret du 28 janvier 2025 portant sur la définition des contenants en plastique de cuisson, telle que codifiée à l’article D. 541-338 du code de l’environnement, et non celles portant sur les cas où il peut être dérogé à cette interdiction.

Ce que contient la décision

En synthèse, aux termes de la décision du 8 avril 2026, le Conseil d’État a annulé les dispositions attaquées du décret du 28 janvier 2025 au motif le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025 n’avait pas été communiqué à la Commission européenne préalablement à son entrée en vigueur. Or, en introduisant « une règle technique » au sens de la directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information, le juge administratif a considéré que les autorités nationales auraient dû communiquer le projet de décret à la Commission européenne.

Qu’est-ce-que recouvre l’exigence de notification préalable à la Commission européenne ?

Il ressort de la décision commentée que la méconnaissance de l’obligation de notification préalable de toute « règle technique » au sens de la directive (UE) 2015/1535 constitue le motif ayant conduit le Conseil d’État a annulé les dispositions attaquées du décret du 28 janvier 2025. Il importe dès lors de revenir brièvement sur l’exigence de notification à la Commission européenne.

La directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 impose aux États membres de communiquer tout projet de « règlementation technique » à la Commission européenne, préalablement à leur adoption.Cette exigence vise à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et prévenir l’adoption, par les États membres, de mesures susceptibles d’induire une restriction quantitative ainsi que des mesures d’effet équivalant à des restrictions quantitatives aux échanges de marchandises.

Selon la directive, une « règle technique » désigne notamment une disposition législative, règlementaire ou administrative qui a pour objet d’interdire la fabrication de produit (cf. article 1er, point f).

En l’espèce, selon le Conseil d’État, l’interdiction d’utiliser le contenant alimentaire en plastique instituée par la loi et telle que précisée par les dispositions litigieuses du décret du 28 janvier 2025 constituent une « règle technique » au sens de la directive (UE) 2015/1535. Plus précisément, la règle technique procède ici d’une combinaison entre une disposition législative (l’interdiction elle-même, issue de la loi du 10 février 2020 et codifiée à l’article L. 541-15-10, III) et réglementaire (les dispositions du décret du 28 janvier 2025, codifiées à l’article D. 541-338 du code de l’environnement).

Lorsque la « règle technique » procède, comme en l’espèce, d’une combinaison entre une disposition législative et règlementaire, il résulte de la décision commentée qu’il n’y a pas lieu de communiquer à la Commission européenne les dispositions règlementaires prises en application de la loi, lorsque :

• la loi détermine la règle technique de manière suffisamment précise ;
• la loi a déjà été communiquée et que la disposition règlementaire n’ajoute aucune autre règle technique.

L’arrêt précise en effet :

« 6. Lorsqu’une règle technique résulte, en droit interne, de la combinaison de dispositions de nature législative et de dispositions d’application de nature réglementaire, il n’y a pas lieu, en application du 1 de l’article 5 de la directive 2015/1535, de communiquer à la Commission européenne les dispositions réglementaires d’application relatives à cette règle technique lorsque, d’une part, le texte législatif détermine la règle technique en cause d’une manière suffisamment précise pour que ses effets puissent être évalués par la Commission européenne et les États membres de l’Union européenne, d’autre part, que la disposition législative a été communiquée conformément à la directive et, enfin, que les dispositions réglementaires d’application n’ajoutent pas d’autre règle technique relevant de cette obligation de communication. »

L’interdiction telle qu’édictée par la loi est insuffisamment précise

Il importait dès lors de savoir si la mesure d’interdiction d’utiliser certains contenants alimentaires était déterminée de manière suffisamment précise à la seule lecture des dispositions prévues par la loi et codifiées à l’article L. 541-15-10. A cette question, le Conseil d’État répond par la négative.

Tout d’abord, le Conseil d’État a relevé que le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025 n’avait pas été communiqué à la Commission européenne, alors même que les dispositions combinées (loi et décret) présentaient le caractère d’une « règle technique ».

Or, selon le Conseil d’État, la loi ne définissant pas avec une précision suffisante le champ d’application de l’interdiction d’utiliser les contenants alimentaires, il était nécessaire de notifier le projet ayant donné au décret du 28 janvier 2025, de manière à ce que la Commission européenne comme les autres États membres puissent évaluer les effets de l’interdiction d’utiliser les contenants alimentaire en plastique.

L’arrêt relève sur ce point que :

« 7. […] Or, alors que ces dispositions combinées présentent le caractère d’une règle technique au sens et pour l’application des dispositions, citées au point 3, du f du 1 de l’article 1er et du 1 de l’article 5 de la directive 2015/1535, il est constant que le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025, qui devait donner lieu à communication dès lors que les effets de la règle technique ne pouvaient être évalués par la Commission européenne et par les États membres de l’Union européenne au vu des seules dispositions législatives qui n’en déterminaient pas le champ d’application avec précision, n’a fait l’objet d’aucune notification en application de l’article 5 de cette directive. »

Si le Conseil d’État a jugé en l’espèce que les seules dispositions législatives ne permettaient pas de définir précisément le champ d’application de l’interdiction d’utiliser les contenants, il résulte pourtant explicitement de l’article L. 541-15-10 précité que le législateur n’avait pas conditionné la mise en œuvre de la mesure d’interdiction des contenants alimentaires à l’adoption d’un texte d’application. Il ressort de l’article L. 541-15-10 qu’un décret d’application est uniquement prévue pour définir les cas où il peut être dérogé à cette interdiction, s’agissant des contenants en plastique utilisés en milieu hospitalier.

La violation de l’obligation de notification constitue un « vice substantiel »

Si le non-respect de l’obligation de notification a conduit le Conseil d’État à annuler les dispositions litigieuses du décret du 28 janvier 2025, c’est en raison du caractère substantiel du vice de procédure. C’est notamment ce qui a été jugé par la Haute juridiction dans la décision commentée.

Pour statuer en ce sens, le Conseil d’État s’est appuyé sur la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), laquelle a jugé que la violation de l‘obligation de notification, prévue par la directive (UE) 2015/1535, constitue un « vice substantiel ».

L’arrêt précise ainsi sur ce point que :

« 5. Il ressort de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, et en dernier lieu de son arrêt du 21 décembre 2023 Papier Mettler Italia Srl c/ Italie (aff. C-86/22), que le non-respect des articles 5 et 6 de la directive 2015/1535, repris des articles 8 et 9 de la directive 98/34, eux-mêmes issus des articles 8 et 9 de la directive 83/189, constitue un vice substantiel dès lors que l’adoption et la publication d’une règle technique, en méconnaissance de ces dispositions, sont susceptibles en tant que telles de créer des entraves aux échanges contraires aux traités européens, et ne permettent ni de prendre en considération les observations des autres Etats membres ou de la Commission, ni, pour celle-ci, de proposer l’édiction de normes communes ou harmonisées réglant la matière faisant l’objet de la mesure envisagée. La Cour en déduit qu’une règle technique ne peut être adoptée lorsqu’elle n’a pas été notifiée. »

En renvoyant, pour interpréter la directive (UE) 2015/1535, à la jurisprudence de la CJUE, le Conseil d’État confirme le monopole de la Cour pour interpréter le droit de l’UE et qui se traduit, en droit, par le mécanisme du renvoi préjudiciel prévu par l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il ressort de cette décision que les vices de légalité externe, lorsque ces derniers résultent du respect d’une formalité procédurale prévue en droit de l’union européenne sont, à l’instar des règles encadrant le contentieux en droit interne depuis l’arrêt Danthony rendu par le Conseil d’État le 23 novembre 2011 n°335033, également soumises à la démonstration de leur caractère substantiel.

L’interdiction d’utiliser les contenants alimentaires en plastique ne se limite pas aux seuls produits en plastique à usage unique

Il résulte de la décision commentée qu’en défense, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles a soutenu que les autorités nationales n’étaient pas tenues de notifier le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025. Plus précisément, la ministre soutenait que l’interdiction d’utiliser des contenants alimentaires en plastique était conforme aux dispositions de la directive (UE) 2019/904 du 5 juin 2019 relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement (directive « SUP ») et qu’en application de la directive (UE) 2015/1535, le décret attaqué relevait de l’une des exemptions à l’obligation de notification.

La Haute juridiction administrative a écarté ce moyen en retenant que les mesures prévues par la directive « SUP » (UE) 2019/904 et celles litigieuses résultant de la loi et du décret du 28 janvier 2025 ne partagent pas le même champ d’application. Pour le juge administratif, les mesures prévues par la directive « SUP » s’appliquent aux seuls produits en plastique à usage unique. Tel n’est pas le cas de l’interdiction d’utiliser des contenants alimentaires en plastique, dont le champ d’application ne se limite pas, selon le Conseil d’État, aux seuls produits en plastique à usage unique.

L’arrêt précise ainsi que :

« 8. […] Par suite, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles n’est pas fondée à soutenir que le décret attaqué, dont le champ d’application ne se limite pas aux produits à usage unique, instituerait une interdiction sectorielle d’utilisation des contenants en plastique conforme aux dispositions des articles 4 et 5 de la directive 2019/904, qu’en application des dispositions, rappelées au point 3, du a du 1 de l’article 7 de la directive 2015/1535, les autorités françaises n’auraient pas été tenues de notifier à la Commission européenne avant leur adoption. »

On ne manquera pas de relever, à cet égard, que l’interdiction d’utiliser des contenants alimentaires en plastique s’insère au sein de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, et plus particulièrement aux termes d’un point III qui dispose « Il est mis fin à la mise à disposition des produits en plastique à usage unique suivants : […] ». Ainsi, contrairement à ce qu’a jugé le Conseil d’État, les contenants alimentaires en plastique dont l’utilisation est en principe interdite depuis le 1er janvier 2025 renvoient bien aux contenants alimentaires qui constituent des produits à usage unique.

Si l’annulation contentieuse des dispositions attaquées du décret du 28 janvier 2025 a nécessairement pour conséquence de rendre inapplicable l’interdiction d’utiliser les contenants, il importe de souligner que le Conseil d’État ne se prononce pas, aux termes de la décision du 8 avril 2026, sur le bien-fondé de l’interdiction elle-même, laquelle demeure en vigueur conformément à l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement.

Emma Babin – avocate associée

Pour en savoir plus sur notre expertise

• Notre page Cabinet d’avocats en droit de l’environnement et du développement durable

A lire également

• Notre interview sur cette décision pour la Gazette des communes (consultable ici)